Textes associés

Titre Ier : PRÉPARATION DU MARCHÉ

Chapitre III : Organisation de l’achat

Article L2113-1

Pour organiser son achat, l’acheteur :

1° Peut procéder à une mutualisation de ses besoins avec d’autres acheteurs dans les conditions prévues à la section 1 ;

2° Procède à l’allotissement des prestations objet du marché dans les conditions et sous réserve des exceptions prévues à la section 2 ;

3° Peut réserver des marchés à certains opérateurs économiques dans les conditions prévues à la section 3

Section 2 : Allotissement

Article L2113-10

Les marchés sont passés en lots séparés, sauf si leur objet ne permet pas l’identification de prestations distinctes.

L’acheteur détermine le nombre, la taille et l’objet des lots.

Il peut limiter le nombre de lots pour lesquels un même opérateur économique peut présenter une offre ou le nombre de lots qui peuvent être attribués à un même opérateur économique

Article R2113-1 

L’acheteur indique dans les documents de la consultation si les opérateurs économiques peuvent soumissionner pour un seul lot, plusieurs lots ou tous les lots ainsi que, le cas échéant, le nombre maximal de lots qui peuvent être attribués à un même soumissionnaire. Dans ce cas, les documents de la consultation précisent les règles applicables lorsque la mise en œuvre des critères d’attribution conduirait à attribuer à un même soumissionnaire un nombre de lots supérieur au nombre maximal.

Article L2113-11

L’acheteur peut décider de ne pas allotir un marché dans l’un des cas suivants :

1° Il n’est pas en mesure d’assurer par lui-même les missions d’organisation, de pilotage et de coordination ;

2° La dévolution en lots séparés est de nature à restreindre la concurrence ou risque de rendre techniquement difficile ou financièrement plus coûteuse l’exécution des prestations.

Lorsqu’un acheteur décide de ne pas allotir le marché, il motive son choix en énonçant les considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de sa décision

Article R2113-2 

L’acheteur qui décide de ne pas allotir un marché passé selon une procédure adaptée motive ce choix dans les documents relatifs à la procédure qu’il conserve en application des articles R. 2184-12 et R. 2184-13. 

Article R2113-3

L’acheteur qui décide de ne pas allotir un marché répondant à un besoin dont la valeur est égale ou supérieure aux seuils de procédure formalisée motive ce choix :

1° Dans les documents de la consultation ou le rapport de présentation mentionné à l’article R. 2184-1, lorsqu’il agit en tant que pouvoir adjudicateur ;

2° Parmi les informations qu’il conserve en application des articles R. 2184-7 et R. 2184-8, lorsqu’il agit en tant qu’entité adjudicatrice

Directives marchés publics

DIRECTIVE 2014/24/UE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE (78) La passation des marchés publics devrait être adaptée aux besoins des PME. Il convient d’encourager les pouvoirs adjudicateurs à recourir au code des bonnes pratiques présenté dans le document de travail de la Commission du 25 juin 2008 intitulé «Code européen des bonnes pratiques facilitant l’accès des PME aux marchés publics», qui fournit des orientations sur la manière dont ils peuvent appliquer le cadre régissant les marchés publics en vue de faciliter la participation des PME. À cet effet, et afin de renforcer la concurrence, les pouvoirs adjudicateurs devraient en particulier être encouragés à diviser en lots les marchés importants. Cette division pourrait se faire sur une base quantitative, en faisant mieux correspondre la taille des différents marchés à la capacité des PME, ou sur une base qualitative, en fonction des diffé­rentes branches d’activité et spécialisations concernées, afin d’adapter plus étroitement le contenu de chaque marché aux secteurs de spécialisation des PME, ou selon les différentes phases successives du projet. La taille et l’objet des lots devraient être établis librement par le pouvoir adjudicateur qui, conformément aux règles applicables au calcul de la valeur estimée du marché, devrait également être autorisé à attribuer certains lots sans appliquer les procédures prévues par la présente directive. Le pouvoir adjudicateur devrait avoir l’obligation d’examiner l’opportunité de diviser les marchés en lots tout en demeurant libre de prendre sa décision de façon autonome sur la base de tout motif qu’il juge pertinent, sans faire l’objet d’un contrôle administratif ou judiciaire. Lorsque le pouvoir adjudicateur décide qu’il ne serait pas indiqué de diviser le marché en lots, le rapport individuel ou les documents de marché devraient comporter une mention des principaux motifs justifiant son choix. À ce titre, le pouvoir adjudicateur pourrait par exemple faire valoir qu’il estime que cette division risquerait de restreindre la concurrence ou de rendre l’exécution du marché excessivement coûteuse ou difficile sur le plan technique ou que la nécessité de coordonner les contractants des différents lots pourrait compromettre gravement la bonne exécution du marché. Les États membres devraient demeurer libres d’aller plus loin pour faciliter la participation des PME aux marchés publics, en étendant la portée de l’obligation d’examiner l’opportunité de diviser les marchés en lots de taille plus réduite, en exigeant des pouvoirs adjudicateurs qu’ils motivent leur décision de ne pas diviser les marchés en lots ou en rendant obligatoire une telle division dans certaines conditions. Dans le même but, les États membres devraient également être libres de prévoir des mécanismes de paiements directs aux sous-traitants. (79) Lorsque les marchés sont divisés en lots, les pouvoirs adjudicateurs devraient être autorisés, par exemple en vue de préserver la concurrence ou d’assurer la fiabilité de l’approvisionnement, à limiter le nombre de lots pour lesquels un opérateur économique peut soumissionner; il devrait également leur être permis de limiter le nombre de lots pouvant être attribués à un même soumissionnaire.  Toutefois, la poursuite de l’objectif consistant à renforcer l’accès des PME aux procédures de passation de marchés publics pourrait être entravée si les pouvoirs adjudicateurs étaient tenus d’attribuer le marché lot par lot même lorsque cela impliquerait de devoir accepter des solutions nettement moins avantageuses par rapport à une attribution regroupant plusieurs lots ou la totalité de ceux-ci. Lorsque la possibilité d’appliquer une telle méthode a été clairement indiquée au préalable, les pouvoirs adjudicateurs devraient donc pouvoir procéder à une évaluation comparative des offres afin d’établir si les offres présentées par un soumissionnaire donné pour un ensemble spécifique de lots, prises dans leur ensemble, répondent mieux aux critères d’attribution établis conformément à la présente directive que les offres portant sur chacun des lots concernés, prises isolément. Si tel est le cas, le pouvoir adjudicateur devrait être autorisé à attribuer un marché réunissant les lots en question au soumissionnaire concerné. Il convient de préciser que les pouvoirs adjudicateurs devraient effectuer cette évaluation comparative en déterminant d’abord quelles offres remplissent le mieux les critères d’attribution établis pour chacun des lots et en comparant ensuite celles-ci aux offres présentées par un soumissionnaire donné pour un ensemble spécifique de lots, prises dans leur ensemble. Article 5 Méthodes de calcul de la valeur estimée du marché 8. Lorsque l’ouvrage envisagé ou la prestation de services envisagée peut donner lieu à des marchés passés par lots séparés, la valeur globale estimée de la totalité de ces lots est prise en compte. Lorsque la valeur cumulée des lots est égale ou supérieure au seuil prévu à l’article 4, la présente directive s’applique à la passation de chaque lot. 9. Lorsqu’un projet visant à acquérir des fournitures homogènes peut donner lieu à des marchés passés par lots séparés, la valeur totale estimée de l’ensemble de ces lots est prise en compte pour l’application de l’article 4, points b) et c).Lorsque la valeur cumulée des lots est égale ou supérieure au seuil prévu à l’article 4, la présente directive s’applique à la passation de chaque lot.  10. Nonobstant les paragraphes 8 et 9, les pouvoirs adjudicateurs peuvent passer des marchés pour des lots distincts sans appliquer les procédures prévues par la présente directive, pour autant que la valeur estimée hors TVA du lot concerné soit inférieure à 80 000 EUR pour des fournitures ou des services et à 1 000 000 EUR pour des travaux. Toutefois, la valeur cumulée des lots ainsi attribués sans appliquer la présente directive ne dépasse pas 20 % de la valeur cumulée de tous les lots résultant de la division des travaux envisagés, de l’acquisition de fournitures homogènes envisagée ou de la prestation de services envisagée. Article 46 Division des marchés en lots 1. Les pouvoirs adjudicateurs peuvent décider d’attribuer un marché sous la forme de lots distincts, dont ils peuvent déterminer la taille et l’objet. Hormis pour les marchés dont la division a été rendue obligatoire en vertu du paragraphe 4 du présent article, les pouvoirs adjudicateurs indiquent les principaux motifs justifiant la décision qu’ils ont prise de ne pas subdiviser le marché en lots; lesquels motifs figurent dans les documents de marché ou le rapport individuel visé à l’article 84.  2. Dans l’avis de marché ou dans l’invitation à confirmer l’intérêt, les pouvoirs adjudicateurs indiquent s’il est possible de soumettre une offre pour un seul lot, pour plusieurs lots ou pour tous les lots.  Les pouvoirs adjudicateurs peuvent, même lorsqu’il est possible de soumettre une offre pour plusieurs lots ou tous les lots, limiter le nombre de lots qui peuvent être attribués à un seul soumissionnaire, à condition que le nombre maximal de lots par soumissionnaire soit inscrit dans l’avis de marché ou dans l’invitation à confirmer l’intérêt. Les pouvoirs adjudicateurs indiquent dans les documents de marché les critères ou règles objectifs et non discriminatoires qu’ils entendent appliquer pour déterminer quels lots seront attribués lorsque l’application des critères d’attribution conduirait à attribuer à un soumissionnaire un nombre de lots supérieur au nombre maximal. 3. Les États membres peuvent prévoir que, lorsque plusieurs lots peuvent être attribués au même soumissionnaire, les pouvoirs adjudicateurs peuvent attribuer des marchés réunissant plusieurs lots ou tous les lots, s’ils ont précisé dans l’avis de marché ou dans l’invitation à confirmer l’intérêt qu’ils se réservent la possibilité de le faire et indiquent les lots ou groupes de lots qui peuvent être réunis.  4. Les États membres peuvent mettre en œuvre le paragraphe 1, deuxième alinéa, en rendant obligatoire la passation de marchés sous la forme de lots distincts dans des conditions à définir conformément à leur droit national et dans le respect du droit de l’Union. Dans de telles circonstances, le paragraphe 2, premier alinéa, et, le cas échéant, le paragraphe 3 sont applicables.

DIRECTIVE 2014/25/UE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL du 26 février 2014 sur la passation des marchés par des entités opérant dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, des transports et des services postaux et abrogeant la directive 2004/17/CE (87) La passation des marchés publics devrait être adaptée aux besoins des PME. Il convient d’encourager les entités adjudicatrices à recourir au code des bonnes pratiques présenté dans le document de travail de la Commission du 25 juin 2008 intitulé «Code européen des bonnes pratiques facilitant l’accès des PME aux marchés publics», qui fournit des orientations sur la manière dont elles peuvent appliquer le cadre régissant les marchés publics en vue de faciliter la participation des PME. À cet effet, il convient de prévoir expressément que les marchés peuvent être divisés en lots. Cette division pourrait se faire sur une base quantitative, en faisant mieux correspondre la taille des différents marchés à la capacité des PME, ou sur une base qualitative, en fonction des diffé­rentes branches d’activité et spécialisations concernées, afin d’adapter plus étroitement le contenu de chaque marché aux secteurs de spécialisation des PME ou selon les différentes phases successives du projet. La taille et l’objet des lots devraient être établis librement par l’entité adjudicatrice qui, conformément aux règles applicables au calcul de la valeur estimée du marché, devrait également être autorisée à attribuer certains lots sans appliquer les procédures prévues par la présente directive. Les États membres devraient demeurer libres d’aller plus loin pour faciliter la participation des PME aux marchés publics, en introduisant l’obligation d’examiner l’opportunité de diviser les marchés en lots de taille plus réduite, en exigeant des entités adjudicatrices qu’elles motivent leur décision de ne pas diviser les marchés en lots ou en rendant obligatoire une telle division dans certaines conditions. Dans le même but, les États membres devraient également être libres de prévoir des mécanismes de paiements directs aux sous-traitants. (88) Lorsque les marchés sont divisés en lots, les entités adjudicatrices devraient être autorisées, par exemple en vue de préserver la concurrence ou d’assurer la fiabilité de l’approvisionnement, à limiter le nombre de lots pour lesquels un opérateur économique peut soumissionner; il devrait également leur être permis de limiter le nombre de lots pouvant être attribués à un même soumissionnaire. Toutefois, la poursuite de l’objectif consistant à renforcer l’accès des PME aux procédures de passation de marchés publics pourrait être entravée si les entités adjudicatrices étaient tenues d’attribuer le marché lot par lot même lorsque cela impliquerait de devoir accepter des solutions nettement moins avantageuses par rapport à une attribution regroupant plusieurs lots ou la totalité de ceux-ci. Lorsque la possibilité d’appliquer une telle méthode a été clairement indiquée au préalable, les entités adjudicatrices devraient donc pouvoir procéder à une évaluation comparative des offres afin d’établir si les offres présentées par un soumissionnaire donné pour un ensemble spécifique de lots, prises dans leur ensemble, répondent mieux aux critères d’attribution établis conformément à la présente directive que les offres portant sur chacun des lots concernés, prises isolément. Si tel est le cas, les entités adjudicatrices devraient être autorisées à attribuer un marché réunissant les lots en question au soumissionnaire concerné. Il convient de préciser que les entités adjudicatrices devraient effectuer cette évaluation comparative en déterminant d’abord quelles offres remplissent le mieux les critères d’attribution établis conformément à pour chacun des lots et en comparant ensuite celles-ci aux offres présentées par un soumissionnaire donné pour un ensemble spécifique de lots, prises dans leur ensemble Article 16 Méthodes de calcul de la valeur estimée du marché 8. Lorsque l’ouvrage envisagé ou la prestation de services envisagée peut donner lieu à des marchés passés par lots séparés, la valeur globale estimée de la totalité de ces lots est prise en compte. Lorsque la valeur cumulée des lots est égale ou supérieure au seuil prévu à l’article 15, la présente directive s’applique à la passation de chaque lot. 9. Lorsqu’un projet visant à acquérir des fournitures homogènes peut donner lieu à des marchés passés par lots séparés, la valeur estimée de la totalité de ces lots est prise en compte pour l’application de l’article 15, points b) et c).  Lorsque la valeur cumulée des lots est égale ou supérieure au seuil prévu à l’article 15, la présente directive s’applique à la passation de chaque lot. 10. Nonobstant les paragraphes 8 et 9, les entités adjudicatrices peuvent passer des marchés pour des lots distincts sans appliquer les procédures prévues par la présente directive, pour autant que la valeur estimée hors TVA du lot concerné soit inférieure à 80 000 EUR pour des fournitures ou des services et à 1 000 000 EUR pour des travaux. Toutefois, la valeur cumulée des lots ainsi attribués sans appliquer la présente directive ne dépassera pas 20 % de la valeur cumulée de tous les lots résultant de la division des travaux envisagés, de l’acquisition de fournitures analogues envisagée ou de la prestation de services envisagée. Article 65 Division des marchés en lots 1. Les entités adjudicatrices peuvent décider d’attribuer un marché sous la forme de lots distincts, dont elles peuvent déterminer la taille et l’objet. Dans l’avis de marché, dans l’invitation à confirmer l’intérêt ou, si le moyen de mise en concurrence est un avis sur l’existence d’un système de qualification, dans l’invitation à soumissionner ou à négocier, les entités adjudicatrices indiquent s’il est possible de soumettre une offre pour un seul lot, pour plusieurs lots ou pour tous les lots.  2. Les entités adjudicatrices peuvent, même lorsqu’il est possible de soumettre une offre pour plusieurs lots ou tous les lots, limiter le nombre de lots qui peuvent être attribués à un seul soumissionnaire, à condition que le nombre maximal de lots par soumissionnaire soit inscrit dans l’avis de marché, ou dans l’invitation à confirmer l’intérêt, ou dans l’invitation à soumissionner ou à négocier. Les entités adjudicatrices indiquent dans les documents de marché les critères ou règles objectifs et non discriminatoires qu’elles entendent appliquer pour déterminer quels lots seront attribués lorsque l’application des critères d’attribution conduirait à attribuer à un soumissionnaire un nombre de lots supérieur au nombre maximal.  3. Les États membres peuvent prévoir que, lorsque plusieurs lots peuvent être attribués au même soumissionnaire, les entités adjudicatrices peuvent attribuer des marchés réunissant plusieurs lots ou tous les lots, si elles ont précisé dans l’avis de marché ou dans l’invitation à confirmer l’intérêt qu’elles se réservent la possibilité de le faire et indiquent les lots ou groupes de lots qui peuvent être réunis.  4. Les États membres peuvent rendre obligatoire la passation de marchés sous la forme de lots distincts dans des conditions qui seront définies conformément à leur droit national et dans le respect du droit de l’Union. Le paragraphe 1, deuxième alinéa, et, le cas échéant, le paragraphe 3 s’appliquent.

Anciens textes

Régime juridique

■ ■ ■ Non allotissement et justifications d'ordre technique. Dans le cadre d'une étude décomposée en plusieurs phases, un acheteur a justifié l'absence d'allotissement par (1) la nécessité de maintenir la cohérence des prestations, lesquelles se rattachaient toutes au besoin de disposer d'une étude globale et synthétique et (2) qu'un allotissement risquait également de l'amener à réaliser lui-même un travail de synthèse (financier, technique, gestion, logistique ...) de l'ensemble des données recueillies par les différents prestataires, alors qu'il souhaitait assurer la cohérence de ces prestations techniques. Le juge a considéré que l'allotissement était techniquement difficile, dès lors que les analyses juridiques et technico-économique étaient interdépendantes, étaient de nature à justifier le recours à un marché global, sans qu'il en résulte une atteinte excessive à la concurrence. (CAA de Marseille, 22 octobre 2018, 16MA01697).

■ ■ ■ Non allotissement. L'acheteur dispose d'une marge d'appréciation pour décider de ne pas allotir au vu des dispositions de l'article 32 de l'ordonnance du 23 juillet 2015 ; le juge administratif n'exerce qu'un contrôle limité à l'erreur manifeste d'appréciation sur la justification associée.

Ainsi, pour la passation d'un marché public, divisé en neuf lots, portant sur l'entretien courant " tous corps d'état " et la remise en état des logements du patrimoine de Hauts-de-Seine Habitat est jugée suffisante la justification liée à la réduction des délais d'exécution, permettre une meilleure coordination des intervenants et éviter la reproduction des difficultés rencontrées lors de l'exécution d'un précédent marché ayant le même objet, qui avait été divisé, dans le cadre d'un allotissement à la fois géographique et fonctionnel, en quatre-vingt-dix-sept lots (CE, 25 mai 2018, n° 417428).

Ce n'est donc pas parce que le précédent marché était alloti qu'ipso facto la stratégie d'achat de relance du marché ne doit pas repenser l'allotissement, quitte à ne pas le retenir au vu des contraintes et du retour d'expérience associé.

De le cadre d'une concession, aucune obligation n'est faite au pouvoir adjudicateur de prévoir autant de contrats de concession que de services qu'il y a à gérer. En l'espèce, la nécessité d’un « ensemble cohérent de solutions de restauration, de détente et de consommation aux visiteurs de la Tour Eiffel, adapté aux besoins des consommateurs français et étrangers ainsi qu’à l’évolution de ces besoins, à hauteur de la notoriété du monument » était suffisant pour justifier le non allotissement décidé par la personne publique (TA Paris, ord. 22 août 2018, n° 1813709).

■ ■ ■ Marché global. L’ordonnance du 23 juillet 2015 autorise l’acheteur à recourir à un marché public global lorsque l’allotissement est rendu difficile au regard de considérations techniques, économiques ou financières. Ces marchés publics globaux peuvent prendre la forme de marchés publics de conception-réalisation (article 33 de l’ordonnance du 23 juillet 2015), de marchés publics globaux de performance (article 34) ou de marchés publics globaux sectoriels (article 35). Depuis sa modification par la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016, l’ordonnance du 23 juillet 2015 rend obligatoire, parmi les conditions d’exécution d’un marché public global, l’identification d’une équipe de maîtrise d’œuvre chargée de la conception de l’ouvrage et du suivi de sa réalisation. Pour les ouvrages de bâtiment, la mission à l’équipe de maîtrise d’œuvre est définie par voie réglementaire. 

■ ■ ■ Fixation du nombre de lots. Au terme de l'article 32 de l'ordonnance n°2015-899, "les acheteurs déterminent le nombre, la taille et l'objet des lots." A cet effet, la Cour Administrative d'Appel de Marseille a validé la possibilité de réduire le nombre de lots à l’occasion du renouvellement d’un marché public en raison, notamment, du fait que cela n’avait pas restreint l’accès à la commande publique et avait permis au pouvoir adjudicateur de réaliser un gain financier important : la décision prise « de répartir les prestations de traitement des déchets hospitaliers collectés en conteneurs en 2 lots géographiques, n’a pas eu pour effet de restreindre les possibilités d’attribution du marché [...] dès lors d’une part, que la société requérante pouvait augmenter sa capacité de stockage, d’autre part, que les candidatures groupées étaient autorisées et qu’enfin, il ressort des pièces du dossier qu’un gain financier important en est résulté pour le groupement adjudicataire ». (CAA Marseille, 23/05/2018, n° 17MA02665)

■ ■ ■ Limitation du nombre de lots.  Les acheteurs peuvent limiter le nombre de lots pour lesquels un opérateur économique peut présenter une offre ou le nombre de lots qui peuvent être attribués à un même opérateur économique.

Le pouvoir adjudicateur, lorsqu’il passe son marché en lots séparés, peut choisir de limiter le nombre de lots à attribuer à chaque candidat. Il doit cependant toujours l'avoir préalablement annoncé dans les documents de la consultation (CE, 20 février 2013, Société Laboratoire Biomnis, n° 363656)

Le III de l'article 12 du décret du 25 mars 2016 dispose que : " L'acheteur indique dans les documents de la consultation si les opérateurs économiques peuvent soumissionner pour un seul lot, plusieurs lots ou tous les lots ainsi que, le cas échéant, le nombre maximal de lots qui peuvent être attribués à un même soumissionnaire. Dans ce cas, les documents de la consultation précisent les règles applicables lorsque la mise en oeuvre des critères d'attribution conduirait à attribuer à un même soumissionnaire un nombre de lots supérieur au nombre maximal "

Lorsque deux sociétés ne mettent pas en oeuvre de moyens distincts, elles doivent être regardées comme un seul et même candidat pour l'application des dispositions du III de l'article 12 précitées ; le pouvoir adjudicateur ne peut pas leur attribuer la totalité des lots sans méconnaître les obligations de mise en concurrence fixées par le règlement de la consultation (CE, 11 juillet 2018, n° 418021).

■ ■ ■ Saucissonnage. Les acheteurs ne sauraient fractionner le montant de leurs marchés afin d’alléger leurs obligations de publicité et de mise en concurrence. Est reconnue comme irrégulière la pratique du « saucissonnage » du marché qui consiste à passer plusieurs procédures de faible montant, pour des besoins de même nature, pour rester en-deçà des seuils de procédures formalisées (CDBF, 3 mai 2018, n° 220-783).

Fiche technique allotissement et marchés globaux, DAJ 2017

Avant le code des marchés publics de 2006, l’acheteur disposait d’une liberté de choix, compte-tenu des considérations techniques et économiques pesant sur celui-ci, quant à la scission de son marché en lots. 

En 2006, l’allotissement a été rendu obligatoire. Cependant, seuls les pouvoirs adjudicateurs soumis au code des marchés publics étaient soumis à ce principe. L’allotissement demeurait facultatif pour les autres acheteurs publics dans la mesure où l’ordonnance du 6 juin 2005 restait silencieuse sur ce point. L’ordonnance du 23 juillet 2015 et son décret d’application du 25 mars 2016 consacrent le principe de l’allotissement pour l’appliquer à l’ensemble des acheteurs, indépendamment de leur qualité de pouvoir adjudicateur ou d’entité adjudicatrice. En outre, ce principe s’applique tant aux marchés passés selon une procédure adaptée qu’à ceux passés selon une procédure formalisée. 

Destiné à susciter la plus large concurrence entre les entreprises et leur permettre, quelle que soit leur taille, d’accéder à la commande publique, l’allotissement est particulièrement approprié lorsque l’importance des travaux, fournitures ou services à réaliser risque de dépasser les capacités techniques ou financières d’une seule entreprise. Il est ainsi particulièrement favorable aux petites et moyennes entreprises. 

Désormais, tous les marchés doivent, conformément à l’article 32 de l’ordonnance du 23 juillet 2015, être passés en lots séparés lorsque leur objet permet l’identification de prestations distinctes, sauf à s’inscrire dans l’une des exceptions prévues à cet article.

1. L’ordonnance du 23 juillet 2015 et son décret d’application affirment, sauf exception, l’obligation d’allotissement des marchés publics 

L’article 32 de l’ordonnance du 23 juillet 2015 dispose que « sous réserve des marchés publics globaux (…), les marchés publics autre que les marchés publics de défense ou de sécurité sont passés en lots séparés, sauf si leur objet ne permet pas l’identification de prestations distinctes. A cette fin, les acheteurs déterminent le nombre, la taille et l’objet des lots ». 

Le Conseil d’Etat exerce un contrôle normal sur le respect par l’acheteur de l’obligation de procéder à l’allotissement des marchés publics afin de garantir une réelle concurrence entre les opérateurs (CE, 27 octobre 2011, Département des Bouches-du-Rhône, n° 350935).

Le Conseil d’Etat a cependant estimé que le choix opéré par l’acheteur du nombre et de la consistance des lots ne peut être remis en cause par le juge administratif que si l’acheteur commet des erreurs grossières dans le découpage au regard « des caractéristiques techniques des prestations demandées, de la structure du secteur économique en cause et, le cas échéant, des règles applicables à certaines professions » (CE, 21 mai 2010, Commune d’Ajaccio, n° 333737).

En conséquence, seule une erreur manifeste d’appréciation de l’acheteur dans la détermination du nombre et de la consistance des lots eu égard à la nature des prestations et à l’objet du marché est susceptible de caractériser un manquement à ses obligations de mise en concurrence. 

Lorsqu’une consultation est lancée pour plusieurs lots et ne fait l’objet que d’un seul avis de marché, chaque lot est attribué séparément à l’entreprise dont l’offre est retenue. En d’autres termes, chaque lot constitue un marché, lui-même attribué à un prestataire particulier. À cet égard, l’allotissement visé par l’article 32 de l’ordonnance consistant en la conclusion de plusieurs marchés distincts ne doit pas être confondu avec la décomposition en lots techniques qui permet l’affectation de chaque ensemble technique à un membre d’un groupement d’entreprises dans le cadre d’un marché public unique (CE, 30 juin 2004, OPHLM Nantes Habitat, n° 261472).

Par ailleurs, les différents lots constituant des marchés distincts, l’acheteur peut, dans ce cadre, prévoir une date de début d’exécution des prestations propre à chacun des lots. De la même façon, aucun principe ni aucune disposition de l’ordonnance ou de son décret d’application ne lui interdit d’appliquer des procédures distinctes à des lots différents, chaque procédure donnant alors lieu à la publication d’un avis de marché (Rép. min. n° 37244, JOAN, 29 mars 2011, p.3075).

2. Les modalités de soumission et d'attribution des lots doivent être encadrées préalablement par l'acheteur

Ces modalités doivent être encadrées afin de respecter l’obligation de transparence imposée aux acheteurs. 

L’article 32 de l’ordonnance du 23 juillet 2015 ainsi que l’article 12 de son décret d’application n’interdisent pas l’attribution de plusieurs lots, voire de la totalité des lots, à un même opérateur. L’acheteur ne saurait toutefois imposer aux candidats, dans les documents de la consultation, de présenter des offres sur tous les lots faisant l’objet de la mise en concurrence. Une telle démarche conduirait à contourner l’obligation d’allotissement (CE, 1er juin 2011, Société Koné, n° 346405).

Afin de préserver la concurrence ou d’assurer une fiabilité de l’approvisionnement, l’acheteur peut également décider de limiter le nombre de lots pour lesquels un opérateur économique peut présenter une offre ou le nombre maximal de lots pouvant être attribués à un même opérateur économique (CE, 20 février 2013, Société Laboratoire Biomnis, n° 363656).

Si l’acheteur dispose d’une grande liberté dans la détermination des modalités de soumission et d’attribution des lots, celui-ci doit toutefois encadrer préalablement ces modalités dans les documents de la consultation ou, le cas échéant, dans l’avis de marché (III de l’Art. 12 du décret n° 2016-360).

Il lui appartient notamment de préciser les règles applicables lorsque la mise en œuvre des critères d’attribution conduirait à attribuer à un même soumissionnaire un nombre de lots supérieur au nombre maximal (III de l’Art. 12 du décret n° 2016-360).

Le Conseil d’État a ainsi précisé que lorsque l’acheteur « autorise la présentation d'une candidature pour un nombre de lots supérieur à celui pouvant être attribué à un même candidat, les documents de la consultation doivent en outre indiquer les modalités d'attribution des lots, en les fondant sur des critères ou règles objectifs et non discriminatoires, lorsque l'application des critères de jugement des offres figurant dans ces mêmes documents conduirait à classer premier un candidat pour un nombre de lots supérieur au nombre de lots pouvant lui être attribués » (CE, 20 février 2013, Société Laboratoire Biomnis, n° 363656).

Dans ce cas, l’acheteur doit porter à la connaissance des candidats l’ordre de priorité des différents lots. Néanmoins, ces modalités d’attribution doivent être fondées sur des règles objectives et non discriminatoires qui ne doivent révéler aucune part d'arbitraire, ni de liberté de choix discrétionnaire de l’acheteur, qui conduirait à une attribution des lots ne garantissant pas l’égalité de traitement des candidats ou la transparence de la procédure de passation. 

Par ailleurs, lorsqu’il est envisagé d’attribuer plusieurs lots à un même soumissionnaire, il est loisible aux acheteurs de ne signer qu’un seul acte d’engagement pour l’ensemble des lots (Cette possibilité est ouverte malgré le silence de l’Art. 32 de l’ordonnance n° 2015-899 et de son décret d’application sur ce point).

En effet, cette démarche ne constitue pas une exception au principe selon lequel il y a autant de marchés que de lots, mais contribue à simplifier la procédure en limitant le nombre d’actes. Dans cette hypothèse, l’acte d’engagement devra toutefois faire apparaître de manière distincte chacun des lots ainsi que les montants correspondants. 

En tout état de cause, malgré l’existence d’un document unique, les lots restent des unités autonomes exécutées séparément. Ainsi, dans l’hypothèse où un avenant devrait être conclu, sa validité devra être appréciée au regard du lot concerné et non pour l’ensemble des lots. 

3. L’acheteur peut, sous certaines conditions, recourir à un marché non alloti sous réserve d’une justification suffisante de sa décision 

Conformément à l’article 32 de l’ordonnance du 23 juillet 2015, il peut arriver, dans certaines hypothèses, que l’acheteur soit dans l’obligation de recourir à un marché global (lot unique) lorsque l’allotissement est rendu particulièrement difficile. Les textes encadrent les dérogations au principe de l’allotissement. 

Le recours au marché non-alloti s’avère tout d’abord possible lorsque l’objet du marché ne permet pas l’identification de prestations distinctes (1er alinéa du I de l’Art. 32de l’ordonnance n° 2015-899).

Des prestations sont considérées comme distinctes lorsque celles-ci : 

- soit, sont d’une nature différente et répondent à des besoins dissociables ; 

- soit, tout en étant de nature identique, peuvent être considérées comme distinctes en raison de la répartition géographique des sites objet de ces prestations. Selon le Conseil d’État, la répartition géographique est en effet « le signe de l’existence de prestations sinon distinctes du moins a priori différenciables » (Conclusions de N. BOULOUIS sur CE, 23 juillet 2010, Région Réunion, n° 338367).

Ainsi, il est loisible à l’acheteur de procéder à la dévolution du marché sous forme de lots géographiques en tenant compte des zones géographiques distinctes qui peuvent être identifiées compte tenu de la structure économique.

À titre d’exemple, le marché de sécurité visant la surveillance de sites se trouvant dans quatre communes différentes ne justifie pas le recours au marché non-alloti dans la mesure où des prestations distinctes à raison de la répartition géographique des sites peuvent être identifiées (CE, 23 juillet 2010, Région Réunion, n° 338367).

Le deuxième alinéa du I de l’article 32 de l’ordonnance prévoit également une série d’exceptions possibles à l’obligation d’allotissement, que l’acheteur ainsi que le juge administratif identifient ou non des prestations distinctes (Ces hypothèses constituent une reprise des dispositions de l’Art. 10 du code des marchés publics) : 

- soit, lorsque les acheteurs ne sont pas en mesure d’assurer par eux-mêmes les missions d’organisation, de pilotage et de coordination ; 

- soit, lorsque la dévolution en lots séparés est de nature à restreindre la concurrence ; 

- ou enfin, lorsque la dévolution risque de rendre techniquement difficile ou financièrement plus coûteuse l’exécution des prestations.

La conclusion d’un marché non-alloti au motif que le pouvoir adjudicateur n’est pas en mesure d’assurer les missions d’organisation, de pilotage et de coordination n’a pas été jugée régulière par le juge administratif dans la mesure où les difficultés antérieures rencontrées lors de précédents marchés ne sont pas de nature à démontrer que le pouvoir adjudicateur n'était pas en mesure, au vu de ses moyens techniques et humains et de l'ensemble des opérations déjà engagées, d'assurer les missions d'organisation, de pilotage et de coordination les marchés spécifiquement attaqués (CAA Marseille, 19 décembre 2011, Préfet Alpes-Maritimes, n° 09MA03774).

De la même façon, le pouvoir adjudicateur ne saurait se prévaloir de la faiblesse des effectifs de ses services pour soutenir qu'il ne disposait pas de la capacité d'assurer la programmation et la coordination des chantiers alors qu’il avait recruté des maîtres d'œuvre dont la mission portait notamment sur l'élaboration puis le suivi du planning du chantier (CAA Lyon, 6 octobre 2011, Syndicat national des entreprises du second œuvre (SNSO), n° 10LY01121)

S’agissant du critère de la complexité technique, le recours au marché non-alloti a notamment été jugé régulier par le Conseil d’État pour la passation d’un marché de prestations de sécurisation des espaces publics comprenant la rénovation des espaces publics, la mise aux normes de la signalisation lumineuse tricolore et l’installation d’un dispositif de vidéosurveillance, eu égard aux difficultés techniques d’une dévolution séparée de ces prestations et aux conséquences probables de l’allotissement sur leur coût financier (CE, 20 mai 2009, Commune de Fort-de-France, n° 311379).

Plus récemment, le Conseil d’État a également admis que compte tenu des conflits récurrents opposant les gestionnaires des kiosques et les kiosquiers dont les intérêts sont souvent divergents, que la mise en œuvre par deux opérateurs distincts des logiques propres à la gestion des ouvrages, à l’exploitation des espaces publicitaires et à la vente de journaux était de nature à entraîner une multiplication des conflits et à rendre ainsi l’exécution de deux contrats techniquement difficile et coûteuse (CE, 26 juin 2015, Ville de Paris, n° 389682).

En revanche, pour le juge administratif, la circonstance qu’un groupement de commandes ait été constitué ne suffit pas à elle seule à justifier de difficultés techniques et à exonérer les membres du groupement et le coordonnateur de leur obligation d’allotissement, d’autant plus que ces derniers avaient décidé de passer trois marchés distincts (CE, 18 septembre 2015, Syndicat intercommunal des eaux du bas Roubion (SIEBR), n° 389740).

De la même façon, compte tenu de la diversité des prestations de conseil et de représentation juridiques demandées par la commune, relevant du droit public, du droit civil, du droit pénal et de la procédure pénale, permettant l’identification de prestations distinctes, la commune ne pouvait, eu égard à son importance et à sa capacité d’assurer une coordination de telles prestations, justifier qu’un allotissement du marché rendrait techniquement difficile son exécution (CE, 11 avril 2004, Commune de Montreuil, n° 375051).

S’agissant du surenchérissement du coût de la prestation, le recours au marché non-alloti n’est justifié que par la réalisation d’économies significatives ou si le recours à l’allotissement entraîne des coûts importants pour l’acheteur. 

Ainsi, la réduction significative du coût des prestations pour le pouvoir adjudicateur constitue, lorsqu’elle est démontrée au moment du choix entre des lots séparés ou un marché global, un motif légal de recours au marché non-alloti (CE, 9 décembre 2009, Département de l’Eure, n° 328803).

De même, le pouvoir adjudicateur, qui démontre avant le lancement de la consultation, que l'allotissement du marché aurait pu être de nature à rendre plus coûteuse la réalisation des prestations prévues au contrat (de l’ordre de 66%), ne peut être regardé comme ayant manqué à ses obligations de publicité et de mise en concurrence en recourant à un marché non-alloti (CE, 27 octobre 2011, Département des Bouches-du- Rhône, n° 350935).

En revanche, le Conseil d'État sanctionne le regroupement de prestations dans un même lot qui, bien que faisant appel à la même technologie, ne représentait qu’une économie escomptée inférieure à 2% du budget affecté au lot concerné (CE, 11 août 2009, Communauté urbaine Nantes métropole, n° 319949).

Ainsi, lorsqu’au moins une de ces trois conditions est remplie, l’acheteur peut recourir au marché non-alloti. 

En toute hypothèse, l’acheteur doit être à même de prouver que les conditions du recours au marché non-alloti sont remplies. En effet, en cas de refus de procéder à l’allotissement, le juge exerce sur les motifs de la décision de l’acheteur un contrôle normal tenant compte de la marge d'appréciation reconnue au pouvoir adjudicateur. Il lui appartient ainsi de déterminer si l'analyse à laquelle l’acheteur a procédé et les justifications qu'il fournit sont, compte tenu de la marge d'appréciation qui lui est reconnue pour estimer que la dévolution en lots séparés présente l'un des inconvénients évoqués ci-dessus, entachées d’erreurs d’appréciation (CE, 26 juin 2015, Ville de Paris, n° 389682 ; CE, 27 octobre 2011, Département des Bouches-du- Rhône, n° 350935). Ce contrôle conduit le juge à apprécier le caractère objectif ou artificiel des justifications présentées par l’acheteur pour le recours au marché non-alloti (CE, 29 oct. 2010, Syndicat mixte d'assainissement de la Région Ouest de Versailles (SMAROV), n° 340212).

En tout état de cause, lorsque l’acheteur décide de ne pas allotir son marché, il doit préciser les motifs de sa décision. L’article 12 du décret du 25 mars 2016 prévoit que l’acheteur qui décide de ne pas allotir un marché public dont le montant est supérieur ou égal aux seuils de procédure formalisée doit motiver ce choix dans les documents de la consultation ou le rapport de présentation lorsqu’il agit en tant que pouvoir adjudicateur (1° du I de l’Art. 32 du décret n° 2016-360), ou parmi les informations qu’il conserve en application de l’article 106 du décret lorsqu’il agit en qualité d’entité adjudicatrice (2° du I de l’Art. 32 du décret n° 2016-360). Dans l’hypothèse où un marché est passé selon une procédure adaptée (Celle-ci concerne également les marchés publics de services sociaux et les marchés publics de services juridiques de représentation visés aux Art. 28 et 29 du décret n° 2016-360), l’acheteur motive son choix dans les documents relatifs à la procédure qu’il conserve en application de l’article 108 du décret du 25 mars 2016 (II Art. 32du décret n° 2016-360).

Il appartient ainsi à l’acheteur, préalablement au lancement de la consultation, de justifier les motifs de sa décision en cas de recours à un marché non-alloti. En effet, le juge administratif sanctionnera l’absence d’élément apporté au soutien des affirmations des acheteurs au-delà de la seule invocation des exceptions visées par les textes en vigueur (CE, 11 août 2009, Communauté urbaine Nantes métropole, n° 319949 : « si la Communauté urbaine Nantes Métropole indique qu’elle rencontrait des difficultés dans l’organisation et la coordination de ces deux ensembles de prestations, elle n’apporte aucun élément au soutien de cette affirmation (…) » ; CE, 3 décembre 2012, Syndicat mixte de Besançon et de sa région pour le traitement des orduresménagères (SYBERT), n° 360333 : « si le SYBERT soutient que l’allotissement du marché aurait rendu son exécution financièrement coûteuse, il n’apporte aucune justification à l’appui de ces allégations »). Il est par conséquent recommandé aux acheteurs de conserver tout élément de nature à justifier le sens de leur décision, en cas d’éventuel recours contentieux. 

Enfin, l’attention des acheteurs est appelée sur le fait que certains contrats échappent par nature à l’obligation d’allotissement. Ces contrats spécifiques font l’objet d’une fiche technique dédiée.

Article 22 du décret 2016-360

En cas de marché public alloti, l'acheteur prend en compte la valeur totale estimée de l'ensemble des lots.
Toutefois, alors même que la valeur totale des lots est égale ou supérieure aux seuils de procédure formalisée, l'acheteur peut mettre en œuvre une procédure adaptée pour les lots qui remplissent les deux conditions suivantes :
1° La valeur estimée de chaque lot concerné est inférieure à 80 000 euros HT pour des fournitures ou des services ou à 1 million d'euros HT pour des travaux ;
2° Le montant cumulé de ces lots n'excède pas 20 % de la valeur totale estimée de tous les lots. 

• Technique d'achats : stratégie d'allotissement
• Clauses RC : limitation du nombre de lots susceptibles d'être attribués à un même candidat

Doctrine administrative

• Allotissement, DAJ 2018
• Contrats globaux, DAJ 2018

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