L'externalisation des prestations de formation : activité d'achat auxiliaire ou intermédiation ?

publié le 11 mai 2014 à 09:32 par Ludovic Myhié   [ mis à jour : 18 mai 2014 à 08:31 ]
L'article 2 de la nouvelle directive consacre la notion d’activités d’achats auxiliaires, activités qui consistent pour des opérateurs publics ou privés à fournir un appui aux activités d’achat, notamment sous les formes suivantes:

a) infrastructures techniques permettant aux pouvoirs adjudicateurs de passer des marchés publics ou de conclure des accords-cadres de travaux, de fournitures ou de services;
b) conseil sur le déroulement ou la conception des procédures de passation de marchés publics;
c) préparation et gestion des procédures de passation de marché au nom du pouvoir adjudicateur concerné et pour son compte; (art. 2-14 et 15, Directive
2014/24/UE).

La maîtrise des effectifs de la fonction publique et les impératifs d'économie budgétaire conduisent de plus en plus à l'externalisation de certaines tâches administratives ou opérationnelles jusqu'alors réalisées en interne.

Le recours à l’externalisation est un levier achats reposant sur le "make or buy" (faire ou faire faire), utilisé par les entreprises pour accroître leur avantage concurrentiel et par les administrations pour générer des économies budgétaires dans une logique de coût global.

Si dans un premier temps l’externalisation des achats a concerné des activités à faible valeur ajoutée (achats dits de classe C, par exemple la gestion de flotte de véhicules, le nettoyage, l'accueil, la surveillance, le gardiennage, la gestion documentaire...), maintenant, les achats dits "stratégiques" sont désormais concernés par cette démarche.


Le secteur privé n'a pas attendu la publication de la directive pour proposer des offres de services, parfois à la frontière des possibles dès lors que la cible est un client public.

Prenons l’exemple de l’externalisation de la formation professionnelle pour laquelle certaines entreprises concentrent leur offre sur « l’intermédiation contractuelle », permettant de mettre en concurrence le prestataire d’outsourcing gérant ensuite les besoins dans un contexte de droit privé. Dit autrement, choisir une entreprise sur appel d’offres pour la gestion du portefeuille d’achat de formation permettrait, contractuellement, de ne plus avoir à respecter les règles du code des marchés publics pour le choix des organismes de formation en réponse à un besoin ; ce choix faisant partie des activités dévolues au partenaire privé.

D’un point de vu achat, l'externalisation est une réponse à une problématique de capacités, susceptible de générer des gains selon la maturité et les problématiques de gestion rencontrées. L’on sait bien que la gestion prévisionnelle des activités de formation mobilise des ressources importantes (plans de formations, DIF, gestion administrative, logistique...) ; les mises en concurrence en résultant produisent des résultats variables selon l’attractivité de l’administration sur le sous-domaine d’activité concerné et, in fine, les contrats attribués peinent à être suivis. Aussi, l’externalisation de tout ou partie de l'activité de formation peut être une solution, sous réserve d'être centrée sur la valeur produite.

D’un point de vue juridique, l’offre ainsi proposée s’insère mal dans le contexte normatif en vigueur et à venir, sauf à considérer que l’activité d’auxiliaire d’achat prévue par la directive 2014 constitue une brèche dans le respect des règles de mise en concurrence ; sous couvert d’intermédiation contractuelle.

Les relations centrales d’achat / administrations procèdent typiquement d’une logique d’intermédiation contractuelle : les collectivités n’ont pas à mettre en concurrence les centrales d’achat parce que ces dernières assument les obligations de publicité et de mise en concurrence dans le respect des règles du code des marchés publics, posées en tant qu’obligation statutaire. Il s’agit d’une exception décrétale (code des marchés publics) et supra législative (directive).

Souvenons-nous de l’affaire CAMIF dans laquelle une entreprise privée revendiquait la qualité de centrale d’achat du simple fait qu’elle achetait pour le compte de clients publics. Le Conseil d’Etat en concluant que la CAMIF devait, comme tout opérateur être mis en concurrence pour pouvoir approvisionner ses clients publics. A l’inverse, seules les relations UGAP / administration entraient dans la logique de l’intermédiation (CE, 27 juill. 2001, CAMIF, n° 218067).

Dès lors, dans le cadre d’un marché de prestations de services, la mise en concurrence de l’opérateur de rang 1 permettrait-elle de s’absoudre de celle des opérateurs de rang inférieur ?

Soit le contrat d’externalisation s’inscrit dans une logique de mandat, dans lequel l’activité confiée l’est au nom et pour le compte de l’administration. En cet hypothèse, le mandataire se voit devoir appliquer celles des règles applicables au mandant : les organismes de formation devant être mis en concurrence en application des règles du code des marchés publics. Il ne s’agit pas ici d’intermédiation contractuelle, mais d’activité d’auxiliaire d’achat au sens de la directive marchés de 2014 : "préparation et gestion des procédures de passation de marché au nom du pouvoir adjudicateur concerné et pour son compte";

Soit à l’inverse, le contrat d’externalisation est érigé en contrat de services. En cette hypothèse, le cahier des charges devrait reposer sur une réelle expression de besoins de formations et non sur le seul souhait d’externalisation. Les organismes de formation sont alors sous-traitants de l’entreprise principale et doivent chacun faire l’objet d’une déclaration, d’une acceptation et d’un paiement direct. Reste à résoudre, en cette hypothèse, la problématique de la sous-traitance totale : la gestion de tâches administratives permet-elle de considérer que l’organisme ne sous-traite pas intégralement les prestations proposées ?

La troisième voie serait le développement d’une centrale d’achat de formation ou l’enrichissement de l’offre portée par les centrales d’achats sur la formation professionnelle qui pourraient ,outre alléger certains process administratif, seules véritablement peser sur la globalisation des besoins.  


Quoi qu’il en soit, si l’externalisation des prestations de formation n’est pas le sésame permettant d’éluder toute contrainte réglementaire, elle représente une réelle réponse face à des problématiques capacitaires.  Sa mise en œuvre suppose une réflexion sur l'évolution des effectifs et des activités, la nature des processus critiques et sur le retour sur investissement attendu. Une bonne étude de l'offre fournisseurs est nécessaire afin de disposer d'une solution adaptée à vos problématiques et suppose d'anticiper les nouvelles modalités de gouvernance à mettre en place.

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